Frente Amplio

La inconstitucionalidad como disciplinamiento

La declaración de inconstitucionalidad de las leyes por parte de la Suprema Corte de Justicia (SCJ), es un principio instituido desde la Constitución de 1934, cuyo procedimiento se encuentra regulado en el Código General del Proceso [1]. A diferencia de otros países, donde el control de la constitucionalidad recae sobre tribunales específicos, en Uruguay dicha función es desempeñada por la SCJ, aunque con limitaciones: la inconstitucionalidad determina la inaplicabilidad de la ley al caso concreto, pero no su anulación ni derogación. Por ello, cuando el gobierno, a posterioridad de una sentencia de inconstitucionalidad, decide derogar una ley, o dejarla sin efecto, lo hace en previsión de futuras sentencias en casos similares, o porque lo considera conveniente políticamente.

Las principales sentencias de inconstitucionalidad, según los estudios disponibles [2], se han dictado a propósito de normas referentes a impuestos. Las más célebres recientemente han sido las relativas al IRPF para las jubilaciones y pensiones en 2008, y a la aplicación del Impuesto a la Concentración de Inmuebles Rurales (ICIR) en 2013.

En materia de derechos humanos, han habido sentencias contrapuestas: por un lado, la SCJ declaró inconstitucional a la Ley de Caducidad en tres oportunidades (en 2009, 2010 y 2011), pero por el otro, también consideró inconstitucional a la llamada ley de "imprescriptibilidad" (N° 18.331), que suspendía el período en que estuvo vigente la Ley de Caducidad a los efectos de las prescripciones.

En otro orden, los artículos más importantes de la ley de creación y regulación del fideicomiso al que se transfirieron los aviones de Pluna (N° 18.981), también fueron declarados inconstitucionales en noviembre de 2013.

Estas sentencias de la SCJ han significado un freno para leyes que el gobierno del FA ha querido impulsar. Sin embargo, la reacción gubernamental no se hizo esperar: la sustitución del IRPF por el IASS o del ICIR por el Impuesto al Patrimonio, muestran una agilidad política que necesita ser usada en todas las instancias.

Ahora bien, lo más llamativo en estos últimos tiempos, han sido las "amenazas" de inconstitucionalidad de las leyes, en general, proferidas por la oposición durante largas sesiones parlamentarias. En la medida que son repetidas tantas veces, y respecto de una variedad tan amplia de asuntos, resulta difícil rastrear una argumentación jurídica coherente en tal accionar político. A su vez, esas amenazas generan resultados politicos concretos, cuando los partidos de oposicion toman -directa o indirectamente- la iniciativa de recurrir a los tribunales.

Sin embargo, lo más preocupante es cuando "el peligro de la inconstitucionalidad" es internalizado por la propia izquierda como modo de frenar procesos, o cuando esta argumentación amedrenta iniciativas en el avance de los derechos. En este sentido, si bien es cierto que el equipo económico, y el propio Danilo Astori, alertaron sobre la probable "inconstitucionalidad" del ICIR, la inconstitucionalidad de la Ley de Fideicomiso para Pluna parece haber pasado inadvertida, con consecuencias severas y difícilmente subsanables. Por otra parte, el freno a la aprobación de la denominada ley "interpretativa" para anular la Ley de Caducidad, promovido en mayo de 2011 por el Presidente y el Vicepresidente de la República ante la supuesta inconstitucionalidad del proyecto, derivó en otra ley, amparada por el Poder Ejecutivo y sobre la cual se tejió un importante acuerdo, pero que finalmente fue declarada inconstitucional. No hay nadie dentro del Frente Amplio o dentro del gobierno que pueda arrogarse el derecho de decir: "yo lo advertí". Las declaraciones de inconstitucionalidad nos han alcanzado a los unos y a los otros.

El argumento de la inconstitucionalidad volvió a estar sobre la mesa, a propósito del proyecto de ley que sanciona penalmente a los empresarios, en caso de incumplimiento de la normativa laboral que haga peligrar la vida de los trabajadores. Esa "sombra" reapareció en filas de la izquierda aun habiéndose expedido José Korzeniak, su principal constitucionalista, a favor de la constitucionalidad de la propuesta.

En síntesis, aunque en Uruguay la aplicación al caso concreto de la declaración de inconstitucionalidad le imponga limitaciones al recurso, lo cierto es que últimamente la amenaza de inconstitucionalidad genera más efectos que las propias sentencias. Y ello por el efecto multiplicador de dos procesos que se dan simultáneamente. Por un lado, debido a su potencial de amenaza para "disciplinar" legisladores que quieren ir a más en materia de derechos o impuestos, estableciendo un freno a legítimas aspiraciones por izquierda. Por otro, debido a su potencial para colocarle límites a un gobierno que, pronunciada una primera sentencia de inconstitucionalidad, opta por dar marcha atrás y buscar con mayor o menor éxito una alternativa menos controversial.

Es el potencial "disciplinador" de la amenaza de la inconstitucionalidad, el que funciona como sostén de una ecuación política más conservadora, aún a costa de socavar lentamente las bases del sistema. Primero, porque vuelve al sistema político rehén de una amenaza velada, que se ventila en un ambiente de "entendidos", versiones contradictorias y equívocas, con el penoso resultado de recortar la vocación de avance normativo de un Poder Legislativo que, debemos recordar, es un poder autónomo del Estado. En segundo lugar, porque evidencia un "ida y vuelta" entre poderes del Estado, que dista de ser cristalino, transparente y democrático. En tercer término, porque no le hace bien a la SCJ que los ciudadanos entiendan que ya hay "cosa juzgada", cuando la ley aún no se ha promulgado. Si así fuera, la sentencia respecto al caso -que sólo puede producirse luego de estudiarlo concienzudamente-, necesariamente colectiva e impredecible, se vuelve una "verdad a voces", eliminando el principal principio de la justicia, que es la indeterminación de cualquier juicio, hasta que ésta se pronuncie. Finalmente, porque el hecho de que los ciudadanos sientan que hay "filtraciones" de la SCJ al poder político, y que este último actúa presionado por una probable sentencia, no hace sino perjudicar a los poderes Legislativo y Judicial.

Los efectos generados ante la "amenaza" de inconstitucionalidad de las leyes, no sólo pueden producir un efecto disciplinador respecto de un Parlamento "de avanzada", sino que también pueden resultar nocivos para el conjunto del sistema en términos de la legitimidad, la transparencia y las pretensiones de justicia que hacen a un orden republicano.

Constanza Moreira

[1] Si se dicta una ley y una persona estima que la norma en su conjunto, o parte de ella lesiona "su interés directo, personal y legítimo", puede presentarse ante la Suprema Corte de Justicia, planteando que se declare la inconstitucionalidad de dicha ley. Según establece el Código General del Proceso, el planteo "debe formularse por escrito", indicándose "con precisión y claridad, cuáles son los preceptos que se consideran inconstitucionales y todas las disposiciones o principios que se consideran violentados" (art. 512). Los juzgados pueden hacer esto de oficio. El efecto de la declaración de inconstitucionalidad es producir la inaplicabilidad de la ley pero exclusivamente al caso concreto, sólo teniendo impacto en los procedimientos en que se haya pronunciado (art. 259).

[2] Ver los aportes de Henry Trujillo, en el marco del Informe de Desarrollo Humano 2008 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.